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國務院早在1991年就已經要求各地積極創造條件提高養老金統籌層次，然而，22年過去了，以縣、市為主的統籌層次依然紋絲未動。今年，中央又把 “研究制定基礎養老金全國統籌方案”列入改革重點。

提高養老金統籌層次為什么這么難？它面臨怎樣的利益格局？中央和地方在這場博弈中各自扮演著什么樣的角色？在省級統籌尚未做實的情況下，全國統籌是否會淪為“畫餅充饑”？

《第一財經日報》記者近日就這些問題專訪了中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文。

鄭秉文認為，真正意義的全國統籌，是指養老保險的事權和財權都集中在中央，繳費由中央政府來管理，支出兜底也由中央政府來管理。中央政府負責全國養老保險的繳費征收和待遇發放，養老成為中央政府的責任。

省級統籌迷局

第一財經日報：5月末公布的2012年人力資源和社會保障統計公報稱，全國31個省份和新疆生產建設兵團已建立養老保險省級統籌制度，但您卻認為中國只有極少數省份建立了真正的省級統籌。您所言的省級統籌和人社部省級統籌驗收標準為什么會有這么大的差別？

鄭秉文：現行養老保險制度存在很多問題，歸根到底是由于統籌層次太低造成的。政府迫于現實跨省轉續的障礙等原因，不得不千方百計聲稱要提高統籌層次。但事實上，對“下級政府”而言，“上級政府”并沒有提高統籌層次的真正動力。

2007年原勞動保障部會同財政部聯合發布了《關于推進企業職工基本養老保險省級統籌有關問題的通知》，具體提出了實現省級統籌的六個條件，包括實行統一費率、統一待遇、統一調度使用基本養老保險基金、統一編制基金預算、統一全省的經辦業務流程等，規定基本養老保險省級統籌辦法由省級人民政府下發文件實施。之后不久，約到了2009年，全國各省均宣布已經建立了省級統籌制度。

實際上，這六條標準顯然在學術界并不被看做是實現省級統籌的標準。國際和國內學術界公認的省級統籌的標準只有一個——養老保險繳費資金流的收入、支出、核算、管理、調劑的層級集中在省一級，用通俗的話來說就是錢集中在省里，在省一級進行統收統支，其他任何標準都不算數，或說，那些標準都是初級標準。

人社部以“六統一”為標準驗收了省級統籌，與過去相比，比較明顯的區別是建立了省級調劑金制度，但養老統籌基金仍然分散在縣市一級，并沒有集中在省一級。

即使是如此具有中國特色的“低標準”的省級統籌，也有很多省份沒有真正做到。去年國家審計署進行了為期半年的全國范圍的社保審計，審計結果顯示，即使依據這六條標準，截至2011年底，仍然有17個省沒有實現“六統一”的省級統籌。

日報：據您了解，有哪些省份實現了真正意義上的省級統籌？

鄭秉文：北京、上海、天津、陜西是確定的。

陜西省的資金流管理確實集中在省一級，它的情況較為特殊，它現行的統籌層次早在建立整個制度的時候，就一步到位地定為省級統籌了。

日報：由此來看，除了直轄市之外，中國真正實現省級統籌的省份寥寥無幾。為什么省級統籌這么難，其中有什么難以打破的利益格局？

鄭秉文：有人認為，省級統籌難以實現的原因是下一級政府不愿意把結余的基金上交。現實中確實存在富裕的地方不愿意把錢上交，對提高統籌層次有抵觸情緒。但這只適用于有結余的地區。

現實的情況是中國有一半的省份收不抵支，他們應該是愿意提高統籌層次的，但實際上這些收不抵支的省份同樣沒有做到省級統籌。

在我看來，上級政府推諉，對提高統籌層次存在顧慮，是更為主要的原因，可以這樣說，無論是發達地區還是不發達地區，100%的上一級政府都不愿意將統籌層次提高到自己這一級，那意味著它要承擔這個地區養老保障的責任。

日報：上級政府為什么要推諉？

鄭秉文：原因可能也很多，但我覺得主要原因有兩個。首先是由基本養老保險制度設計決定的。我們知道，現行養老保險制度是統賬結合，其中統籌部分是“待遇確定型現收現付制”（DB PAYGO），這個制度設計的特點是難以應對外部的經濟社會二元結構，就是說，在經濟發展很不均衡的外部條件之下，統籌層次越高，制度效率就越低下。

這里說的制度效率低下是指下級政府容易發生道德風險，導致逆向選擇。由于上下級政府間存在著信息不對稱，道德風險的識別成本比較大，制度有可能會面臨財務風險。

比如某個城市的退休人員是100萬，一旦提高到省級統籌層次，可能一夜之間就會變成110萬，各市各省如果都這樣出現虛報的道德風險，領取養老金的人數大大增多，這就意味著支出增加。另一方面，提高管理層次，下面各級政府的征繳積極性不高了，征繳收入有可能減少。

這“一多一少”可能會導致制度收支出現逆轉，所形成的缺口需要財政來填補。統籌層次越高，就越不利于制度的財務平衡，逆向選擇的結果有可能使收不抵支成為常態。我認為，這么多年了，統籌層次還是紋絲不動，這個原因是實實在在的。

日報：這是導致上級政府不敢提高統籌層次的一個原因。那么，第二個原因是什么呢？

鄭秉文：如果說第一個原因導致政府“不敢”提高，那么，第二個原因就導致政府“不愿意”提高。

在財政分灶吃飯體制下，養老保險制度財權事權不明晰，立法不明確，大家都是模模糊糊，統籌提到哪一級，哪一級實際就成為最終的“出資人”和“兜底人”。

在現行的統籌層次在縣、市一級的情況下，中央和省級政府可以加入進去，形成三級或是四級政府的出資結構，各級政府都出一點，最終誰的負擔也不是太大。

因此，中央和省級政府并不愿意把養老責任攬過來，寧可在資金流的收支和核算與管理上，保持以縣、市統籌層次為主的基本格局，以調動縣、市政府的財政和征繳的積極性。

同時，養老的財政補貼也沒有進入法制化的軌道，各級政府財政的介入，都是從每一級政府財政盤子里“擠”出來的，上級讓下級“擠”，下級豈敢不“擠”。地方的社保相關支出力度都是這樣“擠”出來的，靈活性很大，包括各級金保工程的投入、經辦隊伍的行政支出、辦公經費的支出等等。

由此可見，財政體制是養老保險統籌層次難以撼動的另一個根本原因。在現行體制下，養老保險提高統籌層次的責任就成了“皮球”，永遠抱在最原始的第一任那里，這個統籌層次很低的初始狀態難以打破，難以“傳遞”給更高一級政府。

日報：我也曾經從廣東省相關部門了解到，他們并不反對全國統籌，但前提是把現有結余留在廣東，新制度實行之后的結余再上交中央。您對此怎么看？

鄭秉文：目前全國一半的省份養老基金有結余，截至去年底，總量已超過2.39萬億元，其中廣東省最多。作為有基金結余的省份和地區，尤其是結余量比較大的省份和地區，把結余看做一份利益，不愿意放手，是毫無疑問的，在這一點上不用遮遮掩掩，也是可以理解的。

但這并不是一個不可打破的利益。因為這對于地方來說只是小利益，說穿了是少數管理者的利益，留在當地對當地參保人有什么好處？幾乎沒有什么好處。因為養老金發放的政策性很強，是有公式的，即使上交基金也不會影響到這些地區養老金的發放。

養老金不是一般稅收，而是專用性和對應性很強的費，即使基金結余也只能用于基本養老金。一旦提高到全國統籌水平，中央政府的責任明確了，完全由中央政府來承擔，這些以往的結余留在各省也是沒有用的。

全國統籌是否為“畫餅充饑”？

日報：在省級統籌還沒有做實的前提下，政府又提出建立全國統籌，是否會重蹈省級統籌的覆轍？全國統籌是否已經有了可以實現的路徑？

鄭秉文：真正意義的全國統籌，是指養老保險的事權和財權都集中在中央，繳費由中央政府來管理，支出兜底也由中央政府來管理。可以說，中央政府負責全國養老保險的繳費征收和待遇發放，養老成為中央政府的責任。

我認為，中國應該實現中央水平的統籌層次，應該明確基本養老保險制度的事權和財權在中央政府，而不在地方政府。

但是在立法上，這一點是含糊不清的。《社會保險法》一方面說“國家建立基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險等社會保險制度”，但是，另一方面又說“縣級以上人民政府將社會保險事業納入國民經濟和社會發展規劃”、“縣級以上人民政府對社會保險事業給予必要的經費支持”。

對于前一句話，中央政府和地方政府舉辦都可以看做“國家舉辦”，這是典型的事權不清晰；對于后一句話，縣級政府給予必要的經費支出，可以看做是上面點菜，下面買單。比如，連年上調養老金就被認為是典型的財權與事權的不統一。

如何實現真正的省級統籌或全國統籌這些目標，據我所知，實踐中仍然無解。

提高統籌層次的核心含義是要整合社保制度，但現在政府把統籌范圍從統賬結合的基本養老金縮小為只含統籌部分的基礎養老金，基礎養老金若提高到全國管理層次，賬戶基金留在地方政府那里，等于是分裂了統賬結合的制度，把養老金變成一塊中央和地方博弈的“唐僧肉”，這種改革將使制度變得更加復雜化。

日報：基礎養老金提高統籌層次實際上比賬戶養老金要更難，它必須有一套硬件作為基礎，比如全國社保信息聯網，據您了解，相關政府部門是否已經做好了這個準備？

鄭秉文：養老金全國統籌的一大益處是便于勞動力市場的流動，勞動者可以像銀行存取資金一樣便捷地轉移社保關系，這需要一套全國聯網的社保信息系統，目前這種信息系統也并未建立。

2009年底頒發的關于地區之間的轉移和接續的“國發66號”文出臺之后，理論上講是可以進行異地接續的，但實際操作中和運行中存在的問題很多，電子平臺沒有全國統一就是其中一個重要障礙，這個障礙也是非常大的。

日報：在理論共識、政策路徑、硬件基礎都準備不足的情況下，全國統籌是否還處于畫餅充饑的階段？有哪些辦法能夠排除種種障礙？

鄭秉文：既然上一級政府向下一級政府推諉統籌層次的原因有兩個，那么，我們就應該找到解決這兩個問題的辦法。

首先，社會統籌與二元經濟結構沖突所導致的道德風險，政府有很多風險防范的措施，可以利用行政手段、經濟手段等來進行綜合調控。

提高統籌層次固然也是技術問題，但更多的表現為政治問題，只要政治的和行政的指令強制執行，還是能夠執行下去的。地方政府的這種道德風險的沖動顯然大大低于對房地產價格和土地財政的沖動，鋌而走險的地方大員畢竟是少數。

此外，我們還可采取改變制度結構的辦法來規避這些道德風險，比如，增強精算中性的因素，擴大名義賬戶的比例等等。

日報：政府不愿意提高統籌層次的另一個原因是財權和事權不統一，解決之道是明確中央政府的養老責任嗎？

鄭秉文：就提高養老基金統籌層次來說，當前最重要的是明確制度預期，制定路線圖。省級統籌無疑是一個過渡，全國統籌才是目標，應該以立法的名義，將中央政府的養老責任明確起來，財權全部劃歸中央政府，養老保險繳費的資金流也由中央政府全部進行管理，這樣，縣級以上政府就無須將養老保險納入社會發展規劃，也無須“給予必要的經費支持”，地方政府不管征收，全部上繳中央，責任由中央來承擔。沒有這些明確的責任劃分，提高統籌層次將永遠是葉公好龍。