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住房公積金已經成為“僧多粥少”的一筆巨大財富，到2008年全國住房公積金繳存余額1.2萬億，截止2011年全國住房公積金余額總量2.1萬億。如果把這筆錢存進余額寶，以年6%利息計算，一年可以產生1260億元利息。由于住房公積金制度的缺失和監管的漏洞，造成了千億元住房公積金躺在銀行的賬戶里“長睡不醒”，這筆強制交納的住房公積金，就算只存在銀行，亦有著非常可觀的利息，那么這些錢都去哪兒了？即使住房公積金的功能與用途及作用主要是要于買房、裝修、租金、買墓地，但是真正能夠享受到如此好的國家政策福利待遇的人卻不多，甚至到死了都無法享受到住房公積金的好處。為什么自己繳納的住房公積金卻不能自己做主，不能自由支配？為什么住房公積金“睡大覺”，無法發揮其功能與效率？政府為什么要不斷提高住房公積金貸款門檻，不給需要買房的人提供貸款？這一系列的問題背后究竟有什么不可告人的秘密，住房公積金改革已經刻不容緩。顯然住房公積金制度改革是必要，關鍵是住房公積金立法，才是解決其系列問題的根源所在，否則地方政府依然的住房公積金支配的決定人，而不是繳納住房公積金的人。 住房公積金是專門用于職工個人住房建設的基金，“取之于民，用之于民”，必須“專款專用”。對于住房公積金的使用，新《條例》第五條明確規定：“職工住房公積金應當用于職工購買、建造、翻修、大修自住住房，任何單位和個人不得挪作他用。”職工住房公積金只能圍繞解決職工住房問題，用于三個方面（1）向職工提供住房公積金貸款，為職工購買、建造、翻修、大修自住住房，提供資金來源；可以按規定償還住房貸款本息和部分房租（2）住房公積金作為政策性資金，其增值收益可以作為建設城市廉租住房提供補充資金，解決城市住房建設問題，充分發揮住房公積金的社會保障作用（3）住房公積金經住房委員會批準，可以將其中的一部分用于購買國債，為住房公積金保值增值。除此之外，住房公積金不能挪作他用。 住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個人所有，新《條例》第二十四條規定具備下列幾種情形之一，可以返還住房公積金：職工離休、退休或完全喪失勞動能力，并與單位終止勞動關系的，或戶口遷出所在的縣、市以及出國定居的可以支取職工個人住房公積金賬戶內的資金余額；職工死亡或者被宣告死亡的，職工的繼承人、受遺贈人可以提取職工住房公積金賬戶內的存儲余額。因此，在一定的條件下，職工繳存的住房公積金將返還給職工個人，因而具有返還性。按照新《住房公積金管理條例》規定，職工住房公積金是每個單位和職工都必須交納的住房建設基金，而無論其本人及其單位是否愿意，因而具有強制性。這種強制性主要體現在以下三方面：一是交納住房公積金的對象具有強制性。二是住房公積金存、貸利率主管部門和制定程序具有強制性。三是從違規的法律責任看，具有強制性。 住房公積金是單位及其在職職工繳存的長期住房儲金，是住房分配貨幣化、社會化和法制化的主要形式。住房公積金制度是國家法律規定的重要的住房社會保障制度，具有強制性、互助性、保障性。單位和職工個人必須依法履行繳存住房公積金的義務。職工個人繳存的住房公積金以及單位為其繳存的住房公積金，實行專戶存儲，歸職工個人所有。住房公積金貸款的全稱是個人住房擔保委托貸款。它是指住房資金管理中心運用住房公積金委托商業性銀行發放的個人住房貸款。住房公積金貸款是政策性的個人住房貸款，一方面是它的利率低；另一方面主要是為中低收入的公積金繳存職工提供這種貸款。但是由于住房公積金貸款和商業貸款的利息相差1%有余，因而目前無論是投資者還是購房自住的老百姓都比較偏向于選擇住房公積金貸款購買住房。住房公積金貸款與商業貸款的差異 住房公積金管理機構制定的《個人住房擔保委托貸款辦法》和中國人民銀行等金融機構頒布實施的《個人住房貸款管理辦法》，雖然都是為人們在購房中缺少資金而發放的貸款，但兩者又有所不同。 我國推行住房公積金制度，至今已有了15年的發展歷史。實行住房公積金制度以來，國務院及相關部門根據公積金事業的發展多次制定下發住房公積金管理工作方面的條例、規定等，為我國住房公積金制度的規范、有序、快速發展提供了制度保障。1999年4月3日國務院發布施行《住房公積金管理條例》《條例》規定了公積金的性質、繳納比例、管理機構、使用主體、使用范圍、存貸利率等，為住房公積金制度的實施提供了法律依據。為加強住房公積金的管理，強化行政監督，規范監督行為，保證住房公積金規范管理和安全運作，國務院先后對公積金管理工作中的若干具體問題提出了指導意見。這些意見確定了公積金住房保障與其他社會保障功能之間的轉化關系，對有關住房公積金重大政策制訂、作出相關民主程序要求的規定，在強化和鞏固公積金制度現有框架和強化職工維權管理方面也提出了新措施。另外，各省市、自治區根據《條例》規定和各地實際情況，制定了實施細則及相關行之有效的地方性政策，大大促進公積金管理工作的健康、快速發展。總之，經過15年的發展，我國住房公積金歸集額有了大幅度增長，個人貸款額逐年穩步增加，貸款資產質量不斷提高，取得了快速發展。 正如廣州日報報道所講，據有關部委公布，截至2008年年末，全國住房公積金繳存余額高達12116.24億元。結余這么多資金，更需要政府想方設法用好用活這筆資金。對住房公積金的疑問越來越多，公積金不姓公、公積金提取難、增值少、2010-2012年，房價處于高位的北上廣，住房公積金累計繳存余額持續走高。2012年，北京、上海高達1800多億元，廣州880多億元，三地公積金的沉睡率在10%-15%之間。一方面房價居高不下，另一方面住房公積金卻提取難，高結余下高貶值，喚醒沉睡的公積金，讓居者有其屋成為廣大市民的心聲。公積金沉睡原因，一方面是住房公積金繳存者自有住房率大幅提高所致；另一方面是低收入繳存者不能及時提取住房公積金所致。不應落后于房價上漲，對于后者原因，住房公積金改革應該降低提取門檻，加大住房補貼力度，如提高住房貸款比例、降低貸款利率等等，及時滿足低收入繳存者住有所居的夢想。目前的住房公積金制度明顯阻礙了這種公積金提取水平的進一步提升。因而，政府有關部門必須加快住房公積金改革步伐，確保有更多的繳存者受益。對于前者原因，住房公積金改革應該雙向合一，即把這部分公積金轉化為這部分人員的養老金，再把這部分養老金存放在住房公積金總賬戶，實現互利互惠以及資源共享。 具體而言，一是可以敞開大門，讓無房戶的繳存者積極申請入住政府建設的公共保障性廉租住房，可用住房公積金為他們支付全部或者部分租金；二是當繳存者有能力申購這種公租房的共有產權時，住房公積金部門應該提供大力支持，提高這部分申購繳存者相應的公積金授信貸款比例；三是拿出部分結余資金參與棚戶區改造，讓這部分繳存者實現住房需求；四是因勢利導，運用部分資金購入住房，公開配售或者配租給部分特定繳存者；五是開源節流，對于放棄提取或者延緩提取的繳存者，實施獎勵，提高相應利率，確保重點無房戶或者因病致貧繳存者能夠隨時支取。首先是要向低收入者傾斜。從公積金制度的誕生之日起，作為保證居者有其屋的方式發揮過積極作用。但是，隨著城市化進程的加快，公積金制度的推進卻變得越來越不符合新形勢，尤其是其大量結余卻不能增值且不能提取的困境。那么，作為一項惠及民生的政策本身需要進行與時俱進的創新，這樣才能追趕上時代進步的步伐。所以，要喚醒沉睡的公積金需要制度創新的支撐和給力。在制度創新的過程中，對公積金制度的任何改變都應該遵循《住房公積金管理條例》的基本要求。可以說，該條例作為公積金的上位法應該首先進行改變，否則，任何底層的變化和更改都會變得不合法。而該條例修訂在今年再次“爽約”的情況就讓人覺得十分揪心。 到底害怕什么不能進行改變呢？這成為人們思考的重點。因為一方面住房公積金有著大量的結余，另外一方面，這樣巨額結余的錢到底是不是能夠支出成為一個疑問。即作為公積金的數額并非僅僅是一個數字，其是否屬于足額剩余還是存在空賬情況，需要給予一個正面的回應，這也是進行公積金制度創新的第一步。公積金的原理本來是補貼最低收入者，但目前的情況卻是因為房價的不斷攀升，導致最低收入者根本沒有辦法購房。那么，在制度設計上理應向這個群體進行傾斜。即在公積金的繳納上需要考慮不同群體的不同要求，從低收入者開始到高收入者進行一個綜合平衡，確保低收入者也能夠獲得社會的關懷。其實，最應該改變的應該就是形式上。對住房公積金來說，手續的便捷應該是首要的。在什么情況下能夠提取公積金，理應進行手續的簡化。因為，公積金就是個人和集體繳納的金錢，理應回饋給個人。另外，在手續便捷的基礎上，還需要對公積金的收益進行提高，至少應該確保這些公積金在取出來的時候是隨著物價的上升而上升的，這樣，也是保護繳納者的基本利益的手段。 其次是需頂層設計出手。提高住房公積金使用率，增強其活性，當然首先要提升個人使用便利程度和使用意愿。那么，個人在提取使用公積金過程中的一些障礙，就勢必要堅決打破。公積金提取門檻高的問題首當其沖，如何合理設置提取使用條件、完善相關配套服務，使公積金的使用范圍更廣泛、提取過程更便捷，是有關部門應當重點考慮建設的。當前的現狀是：個人使用公積金時，常常遭遇“這也不能用，那也不能用”的過多限制和“這邊寫申請，那邊去蓋章”的程序繁瑣。要想改變這種情況，規章制度設計者理應從個人用戶角度多做體驗與思考，才能讓公積金惠及更廣泛的群體，做到真正的使用方便、快捷、有益。然而，僅僅依靠提升個人的公積金使用便利性，以及刺激個人的公積金使用欲望，并不能從根本上徹底解決公積金沉睡率過高的問題。此時，還需要政府部門拿出更為有效的管理措施和手段，在頂層設計層面為公積金注入活力。在這一層面，借鑒其他國家的經驗，無疑是最簡便的辦法。但無論是降低個人公積金繳存比例，還是將公積金市場化運營，或者與養老金并軌，都應當充分考慮到我國住房公積金制度的特殊現狀。如能實現合理規劃，發揮資金活性，既能減輕公積金管理部門的管理壓力，更能為廣大公積金繳存者贏得一定收益或現實便利，將是皆大歡喜的有利局面。 無論是刺激個人使用率，還是政府管理部門使用調動公積金活性，想要最終形成一套住房公積金繳存和管理體系，都必須實現個人與管理部門的思維接合、公積金收益提升與個人權益保障的相互融洽。此時，一個理性且具有魄力、細致中不失公允的頂層設計方案的出爐，將是協調處理公積金沉睡問題中的關鍵所在。最后是要接受公平的拷問。令老百姓頭疼的是，公積金提取真難，手續繁雜、條件苛刻。不少人只能知難而退、望“錢”興嘆，讓公積金長期閑置在賬戶里，等待老了退休后再一次性提取。這樣，公積金其實就變成了養老金，其用于改善住房條件的初衷基本成為一紙空文。提不出公積金的老百姓只能眼睜睜地看著自己的公積金不斷貶值而束手無策。而且公積金的增值收益并不是屬于個人繳存者，而是歸于公積金管理中心。《住房公積金管理條例》第29條堂而皇之地規定，“住房公積金的增值收益應當存入住房公積金管理中心在受委托銀行開立的住房公積金增值收益專戶，用于建立住房公積金貸款風險準備金、住房公積金管理中心的管理費用和建設城市廉租住房的補充資金。”實際上，住房公積金管理中心成為公積金制度的最大受益者。 公積金套現亂象，也在倒逼公積金制度改革。由于公積金提取難，導致公積金套現亂象叢生，公積金套現成為一個幾乎公開的產業，取10萬需4300元中介費，套取公積金的案件飆升。原本提供社會保障的公積金，卻越來越成為某些組織和個人賺錢牟利的工具。住房公積金套現的行為涉嫌違法，有關單位和個人可能涉嫌構成偽造、變造、買賣國家機關公文、證件、印章罪，涉嫌構成非法制造、出售非法制造的發票罪，還涉嫌構成非法經營罪等。現行公積金制度亟待改革。建議有關部門盡快修改現行的《住房公積金管理條例》，給捆得過緊的公積金松綁，放寬公積金的提取條件，簡化公積金的提取手續，擴大公積金的使用范圍，允許與住房相關的支出都可使用，降低公積金貸款的門檻。公積金姓“公”，關系百姓福祉和公共利益，也關系政府的公信力。必須接受是否公平的拷問。期望十八屆三中全會全面深化改革的春風，能夠喚醒沉睡的巨額公積金，將公積金制度的改革盡快提上議事日程。 我國住房公積金的現狀，一是房價居高不下，居民購買力下降，近半住房公積金在銀行里面閑置。就全國而言，公積金的運用率也只有58%左右，大部分省市普遍面臨運用率不足的壓力。也就是說，全國將近一半住房公積金在銀行里面“睡覺”。二是住房公積金管理不完善，使用條件限制太多。目前，大部分有改善住房需求的城鎮職工因為沒有建立住房公積金賬戶，而無法獲得住房公積金貸款，而有些已經建立公積金賬戶的行政事業單位職工，卻因住房條件相對較好而缺乏貸款購房的內在需求。以北京市為例，2005年成交的商品房有60%都是外地人購買，而在本地居民購買的40%的商品房中，繳存了住房公積金的職工所占比例很小。三是手續繁瑣、審批時間長，也是影響職工使用公積金貸款積極性的重要原因。四是一些地方房產管理部門在辦理房產抵押、評估等業務時設置障礙較多，公積金管理中心個人住房貸款基本采取繳存人聯保方式放貸，貸款余額及規模受到較 大限制。事實上，和“三險”一樣，住房公積金也是一種強制性社會福利，但未能享受到這項福利的人并不在少數。 住房公積金大量閑置的同時，產生負面效應。挪用住房公積金或以住房公積金為抵押從而騙取公款的案件屢屢出現，建設部住房公積金監督管理司有關人士透露，全國住房公積金歸集情況統計檢查發現，各種違規項目和貸款高達70多億元，涉案數字之大，往往令人瞠目結舌。由于我國住房公積金制度建立的歷史并不長，尚處于探索階段，還未最終定型，難免會出現制度設計本身的缺陷，再加上受歷史和現實因素的影響，在住房公積金制度運行中出現了一些問題和失誤，這些問題和失誤主要表現在以下幾個方面：一是住房公積金的保障性不足。1.住房公積金覆蓋率低。2.住房公積金的繳存和管理仍然是以“單位所有制”為框架建立的，并沒有擺脫計劃經濟體制下“單位福利”的性質。3.住房公積金制度沒有完全體現出社會保障制度在維護社會公平方面的作用，有可能存在“殺富濟貧”的現象。 二是住房公積金的體制不順，責任不清，管理不完全到位。1.并沒有從根本上解決由誰來承擔住房公積金經營風險問題。這種籌資無成本、負債無管理體制不順。我國《住房公積金管理條例》規定住房公積金的管理實行住房委員會決策、住房公積金管理中心運行、銀行專戶轉儲、財政監督的原則。由于住房公積金管理中心仍然是行政單位，沒有自有資本，因而不具備承擔風險的能力，更不是獨立的金融機構。但《條例》卻又明確規定住房公積金管理中心要發放住房公積金貸款并承擔由此引起的風險。因此，我國住房公積金管理中心的這種行政機構框架風險的運行機制可能引發的潛在信用危機和社會危機是十分巨大的。2.住房公積金運作管營不分。現行的住房公積金管理體制脫胎于舊的分配體制、人事管理制度和傳統觀念，行政色彩濃厚。機構職能取向以管為主，偏重于通過行政政策的執行建立互助型儲金，并積累資金，而輕于營運。3.住房公積金的管理不完全到位。住房公積金是為職工存下的“買房錢”，是辛苦一輩子的積蓄，為職工管理好資金，是住房公積金管理中最重要、最基本的目標。 然而，在住房公積金的日常使用和管理中，卻存在著許多漏洞和問題，如個別地方出現違規挪用資金，用于高風險的投資血本無歸；部分企業挪用住房公積金用于企業生產經營和發放只夠工資；有的地方住房公積金在使用中投放到職工個人住房消費和建設的比例偏少；住房公積金的使用存在著重建房輕貸款購房的等等情況。在住房公積金貸款管理上存在著貸款審批手續復雜、辦理時間長、貸款費用高、服務不規范以及難以辦理與商業貸款銜接的組合貸款等問題。另外，在住房公積金的管理和使用上還存在著缺乏管理監督體制、缺乏法律法規規范等。4.住房公積金制度的功能單一。由于我國是單一住房公積金，受經濟發展水平限制，交繳率低，隨著我國住房制度改革的進一步深化，購房者把住房公積金用于購房提取后，住房公積金存款余額會減少。剩余用作個人購房貸款的住房公積金部分也會相對減少，甚至有可能歸集量趕不上使用量，最終會影響到住房公積金制度的正常運轉。 三是現行住房公積金運轉模式存在著不合理和低效率。1.住房公積金的使用率不高，大量資金沉淀下來。住房公積金具有信貸資金的特點，必須周而復始地運動，不斷地發揮其資金職能，重復地進行預付、周轉和增值。然而，現在的情況是在我國大部分地區住房公積金的使用率并不高，住房公積金閑置浪費的現象非常普遍。來自建設部的數據顯示，截至2004年底，全國住房公積金繳存余額為4893.5億元，除去個人住房貸款和購買國債外，全國仍有沉淀資金2086.3億元，占繳存余額的比例為42.6%.當然，受各地金融發展水平的影響，我國各地區住房公積金利用情況不同，相對來說，東部地區住房公積金利用程度高，如上海住房公積金的歸集量趕不上使用量；中西部地區住房公積金利用程度低，如西藏、海南、河北、河南等地的沉淀資金率均在70%以上。2.住房公積金的運用手段差，增值渠道少。按照1999年我國出臺的〈住房公積金財務管理辦法〉規定，我國住房公積金取得收益有四個渠道，一是委托存款利息收入；二是委托貸款利息收入；三是國債利息收入；四是其他業 務收入。 但管理辦法又規定，住房公積金的增值收益只能用于建立住房公積金貸款的風險準備金、住房公積金管理中心的管理費用和建設城市廉租住房的補充資金。而按我國目前的銀行利率和住房公積金的存貸利率，住房公積金管理中心存貸利差收入最多可以應付其管理費用。目前，全國約有一半左右的住房公積金管理中心處于坐吃利差的狀況；而購買國債，也僅僅是作為住房公積金的一種保值手段，長此以往，將無法建立住房公積金貸款的風險準備金和城市“廉”租住房的補充資金。因而，現行的住房公積金運轉模式不具備應付風險的功能和補充住房資金的功能。3.現行住房公積金運轉模式體現不了住房公積金所有權人的權益。按《住房公積金管理條例》規定，職工和職工所在單位繳存的住房公積金歸職工個人所有。但同時又規定，住房公積金的增值收益只用于建立住房公積金貸款風險準備金、住房公積金管理中心的管理費用和建設城市“廉”租住房的補充資金。這樣，住房公積金所有權人就失去了應當享有的資金增值收益權利，體現不出住房公積金所有權者的權益。 四是繳存比例不規范、繳存額差距大，分配不公。1.繳存基數差異大。由于《住房公積金管理條例》未規定繳存基數的上限，加之不同行業和單位之間的工資收入差距懸殊，造成繳存基數差距大。雖然2005年建設部要求繳存基數原則上不超過所在城市平均工資的2-3倍，但無強制性。經對某城市住房公積金的調查，每月繳存基數最高為8萬元，最低為10元，相差8000倍，單位平均繳存基數最高與最低相差408倍。2.繳存比例差距大。《住房公積金管理條例》未規定繳存比例的上限，由于近幾年不同行業、企業的收入差距拉大，各地執行的住房公積金占職工工資收入的比例由5%到20%不等，差距比較大。繳存基數高的單位，其繳存比例也普遍高，最高達30%，而繳存基數低的單位其繳存比例僅為5%，相差達6倍。3.成為"合理避稅"的渠道。由于對住房公積金的繳存比例稅務部門有嚴格的限制，比例超過上限，超過部分企業和個人分別要繳納企業和個人所 得稅，但對繳存基數卻沒有嚴格的規定，加之住房公積金管理中心對各單位上報的繳存基數審核流于形式，造成很多單位通過虛假高報工資基數，將住房公積金作為工資薪金外發放獎金、津貼的渠道，從而達到逃避繳納個人所得稅的途徑。 四是使用上存在不公。雖然住房公積金作為政策性低息貸款，比商業銀行發放的住房貸款利率低，然而由于住房公積金貸款的條件比較嚴格，部分中低收入者，卻難以通過這個渠道獲取融資購房，永遠也享用不到自己長年繳存的住房公積金，只能到退休時全額領取。而相對的低存低貸，實際上是讓低收入家庭承受了利息損失。五是使用率不高，資金沉淀率高。根據建設部提供的數據，到2005年底，全國住房公積金累計已歸集9759.5億元，職工提取3499.9億元，結存6259.5億元，已向523.5萬個家庭發放個人住房貸款4599億元。究其原因：一是資金的安全性要求高，使用渠道單一；二是貸款手續繁瑣、限制多，門檻高；三是支取條件嚴格，提取數受到限制；四是政策障礙，有些人無法享受。 五是部分地區房價絕對水平較低，消費者還不習慣負債消費。一般都通過自籌資金一次性付款，造成這部分地區公積金只存不用，使用效率偏低。六是住房公積金管理中心市場競爭意識不強。市場推廣力度較弱，開發企業更愿意選擇與商業貸款合作，更為重要的是，由于個人住房貸款一直是銀行的"優質品種"，很多商業銀行在發放開發貸款時，要求開發企業從本行發放個人貸款，在一定程度上擠占了公積金貸款市場份額；七是住房公積金政策性住房金融優勢不明顯。表現在與商業銀行貸款利率差距較小，又受到貸款額度的限制，很多消費者需要辦理組合貸款，額外多支出很多相關費用，這也在很大程度上影響了購房者選擇公積金貸款。