“2011年，我們已經讓24萬多陜南貧困人口搬出秦巴山區。在陜南，10年內我們扶貧式搬遷人口目標是240萬！”電話中，陜西國土廳一名負責人頗為大氣地對記者說。
扶貧搬遷240萬人，所需資金大致688億元，這僅僅是陜西移民搬遷的一部分。
法治周末記者日前從相關部門獲悉，陜西除在未來9年中實施上述龐大計劃外，同時在陜北革命老區的黃河沿岸及白于山集中連片的特困地區，計劃用10年移民搬遷59萬貧困人口。有業內人士估計“兩項龐大扶貧工程所需資金幾近千億人民幣”。
法治周末記者獨家觀察發現，陜西省政府之所以能“豪邁大氣”，是在這場耗時計劃10年的浩大工程背后，有著樂于“埋單”的三大地方國企，即延長石油、陜西煤化、陜西有色。有這三家國內能源新貴的雄厚財力支撐，足以讓陜西在國內搞出有聲有色的民生工程。
不過，作為一項尚在“試水”中的“社會創新管理”，法治周末記者觀察到，陜西的“勸富濟貧”，也經歷了一個探索實踐過程：從早期首先在民營企業范圍 內，引導陜北煤老板與企業所在地的村組“結對幫扶”，到直接引導企業讓利于民實現“利益共享”；再從在國有資本收益預算中單列“社會公平調劑基金”，到直 接引導國有能源企業參與地方龐大民生工程，陜西“兩步走”的“橄欖型社會結構”治理理念漸次明晰。
作為一項“頂層設計”，盡管十六屆四中全會中便明確提出“利益協調”機制，但各地并未大面積“試水”，陜西借助行政乃至財稅手段大膽試行，頗有首吃螃蟹的味道。
圖為府谷從老高川鎮到大昌汗鎮的路上，一家焦化企業排出的隆煙。
煤老板的
“礦群利益協調”
“村礦利益共享機制，是我們積極化解礦區由貧富差距引發的各種利益矛盾，在神木縣店塔鎮、府谷縣新民鎮等地的實踐經驗基礎上提出的。實施幾年來已被當地企業與群眾廣泛接受。2011年乘陜西煤改東風，我們向全市試行推廣。”榆林市一名副市長接受法治周末記者采訪時如是說。
按照這位負責人的說法，榆林“村礦利益共享機制”的建立，也經過長期的實踐探索：從神木、府谷開發之初煤老板獲利后自發為當地村民修橋修路，到地方 政府出面有組織地實施“結對幫扶”，再到前兩年神木、府谷兩縣動員煤炭企業家捐助成立數十億的教育、醫療慈善基金，一路走來有明顯的“勸富濟貧”的特色。
法治周末記者調查了解到，在當地政府的大力倡導推動下，2005年府谷的劉彪曾出資8000萬元，為煤礦所在村莊建起了40套3層別墅，稍后，被稱為榆林首富的高乃則出資7.5億元為自己的家鄉建起60多套別墅、萬頭養豬場和兩所大型農業示范園。
“其實，煤老板的捐款主要是響應政府號召。2010年我們府谷57位煤炭企業家一次就捐了12.8億元。第二年的4月，神木縣政府牽頭的醫療衛生、 文化教育、社會保障的三大公益慈善募集活動中，一次就捐了38.18億元。”曾經首應府谷政府號召、個人捐款已達1億元的府谷縣興茂集團黨委書記黨忠告訴 法治周末記者。
記者發現，在試行“勸富濟貧”之前，陜北當地早已開始探索并將之“制度化”。相關資料顯示，10多年前神木縣店塔鎮政府，便開始了以“噸位煤抽取一定環境污染補償費”的做法，由基層政府統一收取后，統一解決礦區群眾的塌陷補償等問題，用以化解“礦企矛盾”。
“2009年開始，我們府谷新民鎮要求全鎮村企聯建黨支部，讓17名企業所在的黨支部書記到煤礦擔任民調（民事糾紛化解）副礦長，組織當地農民入企 就業、本地農民外搞運輸、村民以占股1%的方式參與煤礦經營，以利益紐帶將礦群雙方緊緊綁在一起。”府谷新民鎮東溝煤礦負責人余侯兵告訴法治周末記者。
“我們煤礦的作法，被當作典型向各地推廣。省委書記趙樂際還專門到礦里做過調研。”余侯兵補充道。
法治周末記者還了解到，2010年12月，橫山縣也試行出臺了用以指導協調礦群利益關系的政策性指導文件。文件的核心是，以境內煤礦產煤收取每噸6 元的“資源開采損害補償費”，用于礦區群眾補償。補償標準普遍高于國家有關林業、土地等行業的補償標準，高于相關行業標準的30%.2011年6月1日， 橫山再次出臺“橫山26條和諧礦區長效機制實施意見”，對礦區群眾損害補償標準又做了提高。
“實際上，2011年7月1日，我國新修改的煤炭法正式啟動實施的當日，榆林200多名煤老板被邀請到榆林市委會議室，脫胎于橫山縣的礦群利益協調 機制新方案，被用來向榆林全市煤老板動員。現任陜西省副省長、原榆林市委書記李金柱對煤老板的耳提面命，被業界公認為是榆林全面啟動推廣礦群和諧的標志。 今年煤礦效益差，推行力度不大，但我們仍在探索礦群利益協調長效機制。”榆林市一領導告訴法治周末記者。
記者同時了解到，除榆林在企業內大面積推廣“勸富濟貧”外，延安、渭南等地也有類似的探索。
國企資助下的
“資源紅利共享”
比在陜北煤炭行業內探索展開“勸富濟貧”稍顯滯后的是，從2011年起，陜西探索讓地方國企直接參與地方民生工程。
與在民企中展開“勸富濟貧”相比，國企展開的更為順利快捷，這場被解讀為“國企履行社會責任”的行動，當年便得到能源巨頭神華集團等眾多國企的響應。
法治周末記者調查了解到，得益于得天獨厚的資源優勢，在陜能源企業近年來風生水起，無論是早已入駐的神華、長慶，還是近年來新加入的中煤、中鹽，因 資源而搶灘布局的趨勢有增無減。而競爭中成長起來的陜西地方國資企業，在中西部地區已經是“一枝獨秀”，延長石油、陜西煤化、陜西有色等已經跨入收入超過千億元規模的巨型國企行列。新近數據顯示，陜西省屬國企營業收入和凈利潤已經分列全國第10和第4，西部第一，資產總額位列全國第7，凈利潤僅次于山東等少數發達省份。
“在不影響企業正常經營活動的前提下，我們試圖在更廣闊的領域引導這些國企多盡社會責任。”陜西一位省里領導曾經坦言。
法治周末記者調查獲悉，2011年延長石油和陜西省財政共同出資組建了保障性住房建設公司，為陜西保障房建設搭建了一個“保障”平臺。而此次延長石油出資20億元，遠高于陜西財政10億元的出資。2012年，延長再次為陜西保障房建設增資。
“延長集團已經成為我們陜西保障性住房建設資金投入的主力軍，目前與陜西財政共同融資已達115.5億元。”陜西國資委一名工作人員告訴法治周末記者。
當地官員接受相關媒體采訪時坦言：“去年我省保障房建設能一直走在全國前列，就是因為資金到位、保障有力，后來全國許多地方都采取我省這樣的辦法。”
而對另一項10年所需資金預估688億元的陜南大移民計劃，陜西則成立了陜南移民搬遷工程有限公司，注冊資本30億元。其股東分別為省財政廳和陜西有色金屬集團，分別出資10億元和20億元。
“移民搬遷的資金缺口，由我們陜西省有色金屬集團提供擔保，將通過銀行貸款解決。”陜西有色一名中層管理干部向法治周末記者透露。
記者從陜西國資部門公開資料中獲悉，上述公司將“在政府主導和政策扶持下，以社會性和公益性為宗旨，由企業以項目建設的模式，推進移民搬遷安置工作”。
“我們已經投入60億元的扶貧開發資金。”前述陜西有色負責人告訴法治周末記者。
而在陜北，一項計劃將黃河沿岸、白于山區集中連片的特困戶59萬的扶貧移民搬遷同樣已經開始實施中。相關資料顯示，由省、市、縣和企業將共同籌資22億元作為搬遷的啟動資金中，央企神華將成為最大的股東。
而對陜西另一大煤化企業——陜煤集團，當地政府則希望通過“結對幫扶”的形式，幫助陜西紡織、食品、旅游等弱勢行業走出困境。
“陜西乳品龍頭企業銀橋集團已經得到陜煤的注資支持，陜西希望銀橋在地方國企龍頭老大陜煤的幫助下走出陜西，邁向全國。與此同時，陜煤為地方鐵路網建設籌集20億元，另有2.27億元的投入用于完成老礦區的棚戶區改造。”前述陜西國資委工作人員如是說。
“對于地方國企所承擔的社會責任，我們希望將其進一步制度化，以使更多人分享優質資源型國企紅利。”陜西一名財政官員透露。
法治周末記者了解到，事實上從2012年開始，陜西省財政已在國有資本收益預算中將專列“社會公平調劑基金”，目的是進一步扶持紡織、食品等低效弱勢行業，以及開展更多的民生工作。
“橄欖型社會”
治理理念漸次明晰
“任何企業，無論民營還是國企，都不會主動將辛辛苦苦賺來的錢捐獻出去。只不過與所在地村民及政府搞不好，首先是正常生產無法維持，其次企業要發展 必須積極響應政府號召，才有可能從政府職能部門得到賴以長期生存的土地、礦產等資源。”陜西一國企領導道出企業“扶貧濟困”的深層原因。
法治周末記者調查了解到，西部地區特別是資源型經濟地區，目前尚無一個較為成熟的地區性政策，著眼于從利益協調層面去探索化解基層礦群糾紛。
“礦群糾紛，在表現形式上，大多都是礦產資源型企業所在地的群眾多以水源枯竭、環境污染、房屋裂縫為由阻擋企業，而企業則以正常生產受到影響為由， 導致雙方發生糾紛，少數甚至以非理性方式直接發生對抗。但大多數企業家能積極主動化解，比如日前在北京出資1億元設立慈善基金的劉彪，就曾以修建8000 多萬元的慈善別墅為搬遷條件，既改善了群眾的居住條件，又換來了煤礦開采所需的村民舊居地下的豐富煤炭資源。而在陜南，陜西有色集團與劉彪的慈善搬遷，也 有異曲同工之妙。”陜西一名熟悉資源開采的業內人士告訴法治周末記者。
“陜西能源資源開發，已經引發貧富差距兩極分化，而由貧富不均引發的社會矛盾也日漸顯現。地方政府在無法律法規可循的情況下，動能源大戶奶酪分發給弱勢群體，完全是明智之舉。”陜西資深律師武廣濤如此認為。
法治周末記者同時注意到，在2012年《社會管理藍皮書》的發布會上，北京國際城市發展研究院副院長朱穎慧表示，“財富向少數人集中，污染向大多數 人擴散”的趨勢正在愈演愈烈。她認為，收入差距和占有財富的不平衡，正在將我國定型為兩極分化的社會結構，而中間階層的缺失，正成為社會不穩定的潛在根 源。
而經濟學家趙海均提出了“橄欖型”社會的社會結構理念。他認為健全的社會形態應當類似一個橄欖：位居兩頭的極富極貧者都很少，中間階層卻很龐大，使得從最貧到最富之間有一個充分的過渡，社會成員有不斷上升的“盼頭”，有助于緩解貧富差距造成的對立情緒和其他相關社會問題。
“地方政府在利用行政乃至財稅手段引導資源型企業濟貧的同時，更應該將之上升到分配制度改革的高度，探索從機制、制度層面建立一套行之有效的規章制度，畢竟行政手段不具有強制約束力。”武廣濤同時認為。
陜西省人大常委會法工委一名官員認為：“我國目前尚無專門適用資源開發特別是煤礦開采對當地群眾進行補償的一個法規，而地方也未出現類似的條例。全 國人大幾年前就開始調研，但因各地資源開發條件千差萬別，到目前尚未形成共識。不過，我國尚處在計劃經濟向社會主義市場經濟過渡時期，加之各地資源開發千 差萬別，出臺廣泛適用的專門用以協調礦群利益的法律法規目前幾無可能；另一方面，具體到陜西，無論是陜北的民營企業，還是上述三大地方國有企業，都是依托 能源資源快速發展壯大的，企業以非市場化手段拿到極為廉價的能源資源，在能源需求極為旺盛的市場中賺取了巨額暴利，理應將資源紅利向社會回饋。”
上述官員同時認為：“社會轉型時期，執法部門在無可適用法規來規范相關階層的權利與義務的情況下，社會管理更需要執政者創建較為合理的利益協調機 制，以行政手段來協調各階層的不同利益。某種意義上講，陜西以社會公平為出發點，廣試勸富濟貧，既為企業發展創造了好的外圍環境，也讓弱勢群體得到實惠， 體現出理論界倡導的橄欖型社會結構治理理念。”
據記者了解，2004年以來，我國有關出臺收入分配改革方案的消息幾乎年年不斷，但總是“只聞樓梯聲，不見人下來”。對于“難產”的原因，相關專家 指出，主要是在于它牽涉到了各種利益的博弈，包括壟斷利益群體和資源利益群體。陜西“資源型利益協調機制”的探索試行，在已經形成仍需加大改革共識的今 天，無疑是“破冰之旅”。
